Em linhas gerais, o orçamento tem por finalidade estimar o custo de um determinado serviço ou produto.
Na atividade pública, os orçamentos têm uma finalidade bem mais abrangente e relevante. Eles servem à organização financeira de uma circunscrição política (país, estado, município ou distrito federal), estimando-lhe as receitas e fixando as despesas. Mais precisamente, os orçamentos são elaborados com a finalidade de prever, arrecadar e aplicar o dinheiro público. É normal que os orçamentos públicos sejam delimitados por um período de tempo, que quase sempre é de um (01) ano, coincidindo com o ano civil, isto é, 1º. de janeiro a 31 de dezembro.
O orçamento público consiste em documento de inegável importância, com reflexos no campo jurídico (tem conseqüências sobre as relações obrigacionais entre agentes públicos e privados), no campo político (revela as origens e destinos dos recursos públicos), no campo econômico (pelos efeitos das receitas e despesas públicas sobre a conjuntura econômica) e no campo técnico (maior controle possível na realização dos itens anteriores através de regras próprias).
De acordo com BALLEIRO (1978:397), o orçamento é considerado “o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”
Atualmente, no Brasil o orçamento público, que consiste em ato administrativo (é um instrumento de PLANEJAMENTO), é matéria de regramento constitucional. Com efeito, a CF/88 trata minuciosamente do orçamento público nos arts. 165 e ss. (Seção II, Capítulo II, Título VI – Da tributação e do orçamento), fixando o seu tratamento de maneira pormenorizada, cabendo destacar que o OP decorre de proposta do Poder Executivo com a finalidade de disciplinar os programas de custeio, transferências, investimento e estimar as receitas, seguindo as diretrizes fixadas pelo Plano Plurianual (PPA) e pela Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) . Tal proposta é submetida à apreciação e posterior aprovação pelo Poder Legislativo.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".
Princípio da Unidade
Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado, o do Distrito federal e o de cada Município.
Princípio da Universalidade
A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.
Princípio da Anualidade
Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal (período em que são apuradas as contas do exercício e verificadas as obrigações tributárias).
Objetivamente, o Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado. Ou seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e encaminhado ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, da administração pública federal.
A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República.
Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:
1a Etapa
Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.
2a Etapa
No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.
3a Etapa
Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados para o exercício na 2a Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
4a Etapa
Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal no 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam o projeto. Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina que o Congresso deve votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa de cada ano.
Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei.
(Carlos Lange, 23/02/2011)
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